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    从“监于万国”到“半壁为之肃清”
    发表时间:2020-11-11 来源:解放日报

      刘社建

      

      如何有效加强地方监察,自古以来就是一个重要的课题。自黄帝起至清末,中央政府监察地方既有失败的教训,也有成功的经验。其中,以汉代刺史制度和明代巡按制度为代表,中央派员监察与地方监察官员监察相结合的双维监察体制,可以说在历史上发挥了积极作用。

     

      黄帝、舜、周天子各处巡守

      早在黄帝时期,就开始探索加强对地方部落的监察。史书记载,黄帝“置左右大监,监于万国”,即通过设置左右大监派驻到部落,承担监察之责。

      周灭商后,周武王封纣王之子武庚于殷旧都,并派自己的三个弟弟在各自封地就近监视武庚,史称“三监”。对其他诸侯国,周天子主要通过派遣监官进驻实施监督监察,即“监之于内”。周天子所置监官被称为世守,其禄与诸侯之卿相当,爵位仅次于诸侯国国君。

      在交通和通信极其不便的情况下,巡守(巡狩)也是加强地方监察的重要途径。据说,黄帝曾东至于海,西至于空桐,南至于江,北逐荤粥;舜多次巡视四方,流共工于幽陵、殛鲧于羽山,而天下咸服。

      周天子的巡狩一般在春秋两季进行。李商隐有诗云:“瑶池阿母绮窗开,黄竹歌声动地哀。八骏日行三万里,穆王何事不重来。”传说中,周穆王乘八骏日行三万里,即行巡守之实。

      春秋战国时期,各诸侯国君主也会通过巡守或派遣官员巡行地方的方式,以加强地方监察。战国时期,御史已承担了地方监察的责任。《韩非子》记载了这样一件事:魏国派遣御史去地方监察,当地郡令竟派男子勾引御史爱妾以掌握御史隐私,试图要挟对方。

      秦统一全国后,在诸郡设监御史。监御史直接听命于中央,代表中央监察地方。嬴政曾五次巡守全国,崩于最后一次巡守途中,从而被胡亥篡位,这在一定程度上改变了历史进程。

     

      汉代刺史抓住“关键少数”

      汉武帝将全国划分为十三部,每部设刺史一人,负责地方监察。刺史为中央监察官员,由中央派出,对中央负责,秩为六百石,重点监察诸侯王、国相、郡守以及地方豪强。

      刺史由中央派驻地方监察,受御史中丞领导,与地方无关,充分保证了刺史监察地方的独立性。同时,朝廷制定《六条问事》,明确规定刺史的六项权利,强调抓住“关键少数”,突出监察重点。

      刺史加强对地方监察的途径主要有二:一个是定期巡察所辖郡国,另一个是接受吏民举报。刺史定期巡察所辖郡国,称为行部。刺史行部时间一般定在每年八月的秋收开始之时,每年年末刺史回京都汇报情况。

      起初,刺史在监察区内没有固定住所,使他们亲临郡国又不常驻郡国,以避免与地方官吏勾结。同时,多数情况下,他们只有处置权而无弹劾权,对二千石官吏的违法行为必须上报御史中丞,不能擅自处理。

      不过,刺史赏厚且升迁迅捷,一般刺史居部九年即可升任郡守或诸侯国相,有异材功效者更会超级提拔。比如,益州刺史王尊任职两年即迁为东平相;张敞任翼州刺史时代理太原太守,满一年正式任太守。

      汉灵帝时,刘焉建议改刺史为牧伯,以朝廷重臣兼任。刺史改为州牧的一个后果是,州牧权力过大,容易形成地方割据。比如,刘焉被任命为益州牧,后割据益州。刘璋即为刘焉之子,刘备从刘璋手中取益州而三国鼎立。

      在地方内部行政监察制度上,汉代郡守下设督邮,东汉时县令下又设廷掾,二者作为地方监察官员承担监察职能。

      通常情况下,督邮由郡守直接领导,可监督郡守以下的官员,也可监督刺史。《三国演义》记载,督邮行部时,巡察至刘备处,被张飞暴打。历史上,鞭打督邮之事确有发生过,但出手者是刘备而非张飞。

     

      多头监察带来相互掣肘

      西晋时,地方继续设督邮。史书记载,鄱阳孝廉范逵拜访陶侃。陶侃无以待客,陶母便剪发以换酒食。范逵离去时,陶侃依依不舍追送百余里。之后,范逵向庐江太守极力赞扬陶侃,陶侃遂获任命为督邮。

      东晋时,陶渊明任彭泽县令,因不愿“为五斗米折腰”迎接督邮而挂冠辞职。清代袁枚在《随园随笔》中称,督邮官卑而权重,所以才有对督邮折腰之说。

      南朝宋和齐任命皇子诸王出任刺史。由于诸王普遍较为年幼,皇帝又派遣出身寒门的亲信担任典签,协助处理地方军政事务,并对府州实施监察。典签权力极大,被称为签帅。

      在隋代,中央政府设司隶台和谒者台。司隶台专事地方监察,不受御史台统属,主管地方官员的监察与考绩;谒者台的主要职责是出使与抚慰,肩负清查冤狱等职责,并对地方实施不定期监察。

      到了唐代,最初常派大员巡察地方。工部尚书阎立本巡察地方时,将刚入官场即得罪上司入狱的狄仁杰救出。安史之乱后,朝廷对地方监察逐步削弱,但也试图通过派遣盐铁转运使等加强监察。

      宋代地方上的最高行政区为路,路一级设转运使司、提点刑狱司、提举常平司、安抚使司,又设走马承受,各州设通判州军事,多渠道加强地方监察。中国法医学鼻祖宋慈曾担任提点刑狱公事,即提点刑狱司主官。

      多头监察在加强地方监察的同时,也有相互掣肘之弊。李素任转运使司时,一次奉令监察知县、簿尉和巡检。于是,李素召三人饮酒,称收到上司命令要查你们过失,虽然知道诸君无事,但唯恐又派其他人来,请小心谨慎。三人相顾而笑,每人取出一道命令,都是命令自己查其他三位官员的……后朝廷知道此事,下诏申诫称互察过多易导致怨恨。

      在元代,全国二十二道监察区分属中央御史台和行御史台。由此,形成了一个以御史台为中心、行御史台为重点、各道肃政廉访司为经纬的全国监察网。

     

      明代巡按御史“以小制大”

      明代洪武初期派遣监察御史巡按地方,永乐初成为定制,此后沿袭不变。

      巡按御史仅为正七品,但以卑临尊、以小制大,大事奏裁、小事立断,有效钳制了地方官员。皇帝掌握巡按御史的任命权,巡按御史一年一换或三年一代。

      为充分发挥巡按作用,朝廷还经常派新中进士或从翰林院刚散馆的庶吉士担任巡按御史,以取其锐气。史料记载,一富翁有二婿,一为秀才且贫,一为总兵,富翁重总兵而轻秀才。后秀才中进士点为巡按御史,巡按至该总兵处。总兵请看早操,御史遂口占一绝:半山坡下百万兵,帐中独卧一书生。如今方知读书贵,卧听元戎报五更。

      巡按差使分为大差、中差、小差三等,大体参照相关人员的资历分配差事,一般是先委任小差、中差,经过历练后再委以大差。万历末年,陈王庭初任监察御史,即被派往巡按辽东。辽东为中差,因而都察院受到非议,被斥为不为地方考虑。

      朝廷对巡按御史要求严格,明确规定出巡期限、随从人员、接待礼仪、处事程序、禁止事项等;巡按所到之处,不得向地方官员问及当地有何特产,不得宴请亲朋好友;同事之间意见不统一不得当外人争辩,要在没有外人在场时才可辨析利害,否则酌情处罚。

      宣德年间,巡按获骑马权,因为巡按为朝廷钦差,出行不宜过简。考虑到风土人情以及语言等因素,一般是南方人巡按南方、北方人巡按北方。巡按御史所至之处,府州县地方长官要出廓远迎,谒见时要行跪拜大礼。

      地方戏曲中,巡按御史常常扮演决定大团圆的关键角色——巡按御史赶到法场上,救出被冤枉之人,并将真正案犯绳之以法。“八府巡按”更被演绎为手持尚方宝剑、具有先斩后奏特权之人,这实为误传。而且,巡按的区域一般为三至五府,极少有八府之多。

     

      缺乏有效监督,督抚尾大不掉

      清初承明制,仍设巡按制度。巡按御史大部分是明代降臣,其受投身新朝的煎熬,更愿意通过惩治腐败、为民请命等举来消减内心痛楚,也客观上对迅速巩固清朝统治发挥了不可替代的作用,号称“半壁为之肃清”。

      巡按御史的秉公执法,无疑会侵犯地方官员的权力,尤其是影响满族官员的利益。顺治七年,满族大臣以财政支出不足、滋扰地方为由请求废除巡按,多尔衮同意。

      顺治十二年,复差巡按。但不再专门派遣监察御史,而是于各部院衙门中级官员里选拔清廉品望素优者,假监察御史之名差遣。差毕,都察院考核评判优劣,优者可内升京堂五品,其他则仍回居本职。

      顺治十七年,都察院以云南用兵粮饷不足为由,请停巡按御史。顺治帝令大臣议奏是否要废止巡按,以及废止巡按后如何监督地方官员。经过激烈讨论,顺治帝坚持继续派遣巡按,称如停止巡按,贪官蠹役无所忌惮,对地方实为不利。

      顺治十八年初,顺治帝病故。当年三月,朝廷下令停遣巡按御史,各省巡按御史速行来京,其他巡行事由督抚负责,巡按制度正式废除。

      清代中期后,皇帝既无决心也无魄力恢复巡按之设。在督抚缺乏有效监督的背景下,外重内轻、督抚尾大不掉之势愈加严重。尤其是太平天国一役后,督抚更是权重一时。这也是导致清亡的重要原因之一。

      (作者为上海社会科学院研究员、机关纪委书记)

    网站编辑:穆 菁
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