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2016年第78期 美国政府债台高筑给世界带来什么
发表时间:2016-12-14    来源:《学习活页文选》字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

 

  近年来,美国政府债务快速增加,短短8年增加了近10万亿美元,债务规模正在逼近20万亿美元大关,其积累的风险引起世界各国警惕。美国政府债务因何剧增,债台高筑给世界带来了什么影响?如何应对美国国债剧增所带来的风险?人民日报刊发几位专家的文章,对此进行探讨。

  ——编 者

 

借新还旧 寅吃卯粮

妨碍美国经济增长 威胁世界经济安全

周 琪 付随鑫

 

  美国国债是由财政部代表联邦政府发行的公债,可分为公众持有和政府持有两大类。公众持有者包括外国政府和投资者、美联储、共同基金、州与地方政府、银行、保险公司和个人等,政府持有者包括230多个联邦政府机构。2016年9月美国2016财年结束之际,美国国债高达19.5万亿美元,是其GDP(国内生产总值)的106%、财政收入的6倍,相当于平均每个美国人欠下了6万美元债务。预计奥巴马总统任期内,美国国债将突破20万亿美元大关。美国政府债台高筑已经积重难返。高额债务凸显美国制度缺陷,不仅制约着美国经济增长,而且对世界经济发展造成了不利影响。

 

美国国债发展的三个阶段和当前的新特点

  历史上,美国国债的涨落大致可分为三个阶段。

  第一阶段是从建国到大萧条时期(1776年—1933年)。建国之初,刚结束独立战争的美国国库空虚、债务累累,财务状况濒临崩溃。第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿成功实行一系列财政政策,很快降低了债务水平,重建了美国在国内外的信用,为美国经济起飞奠定了重要基础。直到大萧条时期,美国国债都处于较低水平,很多时候仅占GDP的10%左右。

  第二阶段是从罗斯福新政到里根上台前(1933年—1980年)。罗斯福新政使美国国债水平提升到当时GDP的40%,随之而来的第二次世界大战则使美国国债激增到GDP的近120%,这一比例创造了美国历史上的最高纪录。战后美国国债规模一路下降,到1980年只占GDP的32.5%。由于政府规模的扩大和社会保障制度的建立,这一时期美国的国债水平总体上远高于第一阶段。

  第三阶段是从里根执政起持续至今(1981年至今)。里根政府大量举债,到1985年美国的外债总额超过了内债,美国也从净债权国变为世界上最大的净债务国,结束了自1914年以来长达70年作为净债权国的历史。里根政府以后,美国国债以惊人的速度增长。奥巴马政府第一任期的国债增量甚至超过6万亿美元。进入21世纪以来,海外持有的美国债券规模和所占比重逐年增加,美国债券发行量占到世界债券总量的32%。

  目前的美国国债有三个新特点。第一,此轮美国国债规模的增长已持续30多年时间,至今未见减缓。相比之下,罗斯福新政和二战期间的国债增长只持续10年左右,且主要发生在战争等特殊时期。第二,此轮增长的起点比以往高得多,从一开始国债规模就达到GDP的30%多。第三,近30多年间,除了克林顿政府后期,美国政府常年保持巨额财政赤字,导致国债积累速度明显高于以往。从美国建国到1980年,其国债总量只有近1万亿美元,但到1995年就达到5万亿美元,2008年达到10万亿美元,2016年很可能突破20万亿美元。

 

美国政府债台高筑的原因

  美国政府债台高筑积重难返,究其原因,除了战争支出和经济危机两大传统因素,还有更深层次的制度缺陷。

  两大传统原因:战争支出和经济危机。美国国债水平的历史曲线有几个明显的峰值,分别出现在独立战争、南北战争、一战、大萧条、二战、里根当政(冷战高峰时期)、“反恐战争”和2008年国际金融危机之后。可见,美国国债激增大都是由战争支出和经济危机引起的。

  新的刺激因素:社会项目支出膨胀。罗斯福新政后,政府规模不断扩大,各种社会项目支出持续膨胀,占财政支出的比重由1947年的10%扩大到现在的2/3,每年高达2.7万亿美元。现在,美国社会项目支出仍在继续增长,成为国债激增的新的刺激因素。

  治理制度缺陷:花钱买政绩。罗斯福新政以来,美国经济治理大体采用凯恩斯主义,在经济衰退年份增加财政赤字应对衰退,在经济繁荣年份增加财政盈余防范过热。但即使在经济繁荣年份,政客们为了政绩往往也倾向于一边减税一边多花钱。共和党表面上反对财政赤字和债务,但那主要发生在民主党总统执政期间,而在里根和小布什政府时期,债务都达到了空前规模。而且,美国两党政治争斗愈演愈烈,动辄就拿债务上限问题威胁对手,更是增加了国债市场的不确定性。这暴露了美国政党制度在经济治理方面的内在缺陷。

 

国际国内负面影响严重

  近30多年来,美国财政支出急剧增长,不得不借新还旧、寅吃卯粮,美国已逐步形成债务依赖型经济体制。这种体制的主要特征是政府实行赤字财政、国民超前消费、对外贸易赤字不断积累。美国政府债台高筑已经引起许多美国人的担忧,然而民众又普遍反对增税。为了减少财政赤字和避免债务危机,美国政府不得不削减开支。但是,在美国政治极化加剧的情况下,国会中的共和党和民主党议员常常为如何削减政府开支而争执不下,削减政府开支的道路困难重重。

  巨额国债给美国各方面都带来了严重的负面影响。第一,限制美国政府的施政能力。由于债务增长,政府运用财政政策应对经济问题的能力相应降低。第二,债务积累导致了高额利息。最近几年,美国的债务利息一直维持在2000亿美元以上,而且还在增长,预计到2023年将超过国防支出。债务利息已成为美国财政的沉重负担。第三,债务吸收了一部分原本可以用于投资的私人储蓄,降低了经济增长的潜力。第四,巨额债务还会损害美国政府和美元的信用,加大爆发财政危机的可能性,降低投资者的信心,给经济发展带来不确定性。

  美国巨额国债不仅给美国经济前景蒙上了阴影,也成为威胁世界经济稳定的因素之一。如果美国国债规模继续不加约束地大幅度扩大,而美国又不能为缓解债务状况采取有效措施,就会引起国际社会对美元信用的担忧。从理论上讲,美元信用下降不仅会降低美元国际地位,还可能引起美国国债持有国在国际金融市场上大量抛售美国国债,导致美元快速大幅度贬值,甚至引发美元危机。在目前全球货币和金融体系依然是美元独大的局面下,美元危机会导致全球性的金融恐慌和股市震荡,危及世界金融安全。此外,由于美元是世界上规模最大的储备货币,美元贬值会造成国际上以美元计价的大宗商品价格上涨,造成全球性通货膨胀(例如,20世纪70年代美元危机的直接后果就是全球性通货膨胀),从而造成世界经济动荡甚至陷入衰退。

  上述情况表明,美国债务依赖型经济体制已经举步维艰,美元主导的国际货币金融体系亦存在诸多不可克服的严重缺陷。

  (选自2016年12月11日《人民日报》 作者分别为清华大学国家战略研究院执行院长,中国国际问题研究院美国研究所助理研究员)

 
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