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王鸿刚:“禁穆令”何以搅动各方神经?
发表时间:2017-03-06    来源:党建网字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

“禁穆令”何以搅动各方神经?

中国现代国际关系研究院世界政治研究所所长、研究员 王鸿刚

 

  内容摘要:特朗普政府的“禁穆令”挑战了很多美国人认为决不可改变的法理原则、价值信念与历史传统,也被认为严重背离了美国的国家安全利益,更难以被国际社会接受。虽然“禁穆令”被暂时叫停,但与此有关的政策辩论、司法博弈和国际纷争仍在持续,其背后折射出的新动向更将对国际格局产生不可忽视的影响。

  关键词:特朗普政府 “禁穆令” 战略影响

  

  2017年1月27日,刚刚上任一周的美国总统特朗普签署了名为《保护美国免受外国入境恐怖分子袭击》的行政命令。这一行政令明确要求收紧美国的移民和难民政策,并在实施过程中有明显指向穆斯林国家的内容,因而被广泛称作“禁穆令”。虽然“禁穆令”很快被司法部门叫停,但仍在美国国内和国际社会引起轩然大波,与此有关的政策辩论、司法博弈和国际纷争还在持续并日趋升级。

 

  到底什么是“禁穆令”?

  同特朗普上台后疾风骤雨般发布的诸多行政命令一样,这一行政命令是要求有关部门对现行政策进行重新评估并作出修正的总统指令。

  该命令指出,签证发放工作的失误曾直接导致“9·11”恐袭,虽然此后美国改进了签证政策,但仍未能阻止大量有恐怖倾向或与恐怖组织有关的外来人口进入美国。鉴于中东安全局势日益恶化,美国必须高度警惕,坚决堵住制度漏洞,将所有对美国怀有敌意、不认可美国价值原则或有暴恐倾向的人挡在国门之外,确保本土安全万无一失。为此,特朗普要求国土安全部、国务院和国家情报总监办公室等部门重新评估签证发放工作以及移民政策与难民政策。按照该行政命令的说法,为确保评估工作有序进行,减少评估工作负担,自该令颁布之日起的90天内暂缓向部分国家的普通公民发放签证;未来120天内暂停所有难民入境,以便对难民进行充分背景核查;无限期禁止叙利亚难民进入美国,直到总统特朗普认为“相关制度已作出足够改进”;将2017财年美国计划接收的难民数量从此前的11万人大幅压缩至5万人。同时,该令还留下“特事特办”的口子,允许特定情况下继续向受限人群发放签证或允许以难民身份进入美国,尤其是对信仰基督教的难民予以特别优待。

  乍看起来,除叙利亚被“点名”外,行政命令的文本中并未出现有关“穆斯林国家”的字样。该令之所以备受争议并被认为是“禁穆令”,关键在于受影响的均为中东穆斯林国家。针对该命令,特朗普政府官员解释道:受签证禁令影响的主要有伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克七个国家,并特意强调这七国是奥巴马政府圈定的。奥巴马总统二任后期曾签署法案,以防范恐怖分子入境为由,对2011年3月1日后访问过伊朗、伊拉克、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里和也门的旅行者实施一定入境限制,部分人群不再享有免签待遇。而特朗普政府的行政命令则更进一步,禁止了上述七国的所有普通公民入境美国。这些重点针对穆斯林国家的禁令,加之针对信仰基督教难民的特别待遇以及特朗普选战期间的反穆斯林言论,给人一种强烈暗示,似乎上述七国的所有人都与恐怖活动有潜在关联,而且这种关联性又源于这些国家的特定宗教信仰。正因如此,这一行政命令被广泛称作“禁穆令”。

  “禁穆令”刚一颁布就引起轩然大波。禁令造成近6万张签证作废,已抵达美国机场的数百名乘客被扣留,大量准备前往美国的国际乘客被拒绝登机。为表达对禁令的反对,成千上万美国民众聚集在各主要机场及白宫、国会、最高法院等政府机构门前举行示威,局势陷入一片混乱。很快,华盛顿州政府和明尼苏达州政府对联邦政府提起诉讼,要求冻结该行政令。2月3日,华盛顿州西区联邦地方法院法官詹姆斯·罗巴特作出判决,在全美范围内暂停执行该行政令。特朗普政府随即提出上诉,指控罗巴特裁决逾越司法权限,申请紧急暂停罗巴特的“冻结令”,但被联邦第九巡回上诉法院驳回。依照法律程序,特朗普政府所谓“禁穆令”被暂时叫停,国土安全部等部门依照判决不再执行该行政令中与移民有关的部分内容,国务院开始向上述七国公民重新发放签证。自此,“禁穆令”进入极为复杂的司法博弈阶段,其最终结果可能要由最高法院作出判决。此外,特朗普政府日前透露,即将出台新版行政令,对个别举措有所调整,但仍保留前一版指令的多数内容。

 

  为何遭各方质疑反对?

  “禁穆令”之所以争议巨大,是因为它挑战了很多美国人认为决不可改变的法理原则、价值信念与历史传统,也被认为严重背离了美国的国家安全利益,同时也难以被国际社会所接受。概言之,来自各方的质疑和反对主要体现在如下方面。

  一是夹藏私利。有人指出,既然行政令的陈述起点是“9·11”,那么人们自然会想起“9·11”劫机者主要来自沙特、埃及、阿联酋和黎巴嫩。为什么这几个国家没有被列入禁令,反而是另外七个国家?是不是因为特朗普家族曾经与沙特、埃及有过生意往来?是不是因为特朗普家族在迪拜开发的高尔夫球场?巴基斯坦和阿富汗两国长期以来被美国视为“恐怖分子的天堂”,问题如此“严重”的国家也未被列入禁令,同样令人费解。特朗普家族所涉及的商业利益同特朗普政府所认定的国家利益之间是否存在某些不恰当的关联,正成为律师们越来越感兴趣的问题。

  二是存在歧视。特朗普在行政令中反复引用美国的《移民与国籍法》。该法确实规定了总统有权在他认为必要时采取适当措施暂停特定外国公民入境美国,这成为特朗普推出行政令的主要依据。但该法同时规定:不得因种族、性别、民族、出生地和居住地对任何特定人群采取歧视性措施。“禁穆令”中对难民境遇的漠视以及对基督教难民的特别优待条款和特朗普本人的公开表态,显然是对穆斯林存有偏见和歧视,因而不仅遭到伊朗、伊拉克等国的强烈批评,而且也遭到美国国内人权、人道和宗教团体强烈反对,认为其是对人类普遍尊严的严重侵犯,使本就弱势的穆斯林群体处境雪上加霜。

  三是适得其反。这种反穆斯林的政策严重破坏了美国同穆斯林国家之间好不容易修复起来的合作关系;由于美国的全球反恐行动高度依赖于这些穆斯林国家的配合,惹恼了他们,必然极大挫伤中东国家的反恐热情,增加美国自身的反恐难度。而且,这种反穆斯林的举动也会给“伊斯兰国”的反美宣传和招募人员提供契机,令“亲者痛仇者快”,是搬起石头砸自己的脚,使美国变得更加不安全。这也是美国的传统盟友、地区反恐伙伴和美国国务院系统的外交官反对“禁穆令”的重要理由之一。

  目前,“禁穆令”虽被暂时和部分叫停,但由于这一行政令既事关特朗普政府和总统本人的信誉,又涉及整个国家的价值理念和文化传统,因而与此相关的争论和博弈非但没有中止,反而有愈演愈烈之势。一边是人数虽少但能量巨大、我行我素且争强好胜的特朗普政府,一边是汇聚到一处的各路政治力量,双方都摆出一副矢志不渝、只进不退的架势,都认为自己的原则和行动合情合理合法,都决意在这一问题上决不妥协,各种后续动作正在酝酿中。

 

  折射出很多深层问题

  除引起巨大争议外,“禁穆令”搅动各方神经的原因还在于:其背后折射出很多深层问题,彰显出美国政治生态的某些新特征以及美国内外政策的新动向,并可能牵动未来国际格局的一些重大变化。这些特征、动向和变化同样可以用几个关键词来概括。

  一是不消停。与八年前奥巴马以“变革”为口号入主白宫时的情形相比,特朗普当前急于求变的心情可谓有过之而无不及。因而刚一上任就颁布几十道行政命令和备忘录,内容涉及扩军、修墙、医改、金融、能源、移民等各个方面,“禁穆令”不过是其中的一道指令而已。可以看出,特朗普政府肯定是要大干一场的,这必然会对奥巴马政府的既往政策和各个领域的现状进行大幅度改变。但这些问题此前就争议颇多,目前的状态乃是各派利益诉求相互妥协折中的结果,政策的改变必然带来利益的重新分配,再度较劲恐怕在所难免。不消停,很可能成为相当一段时期内美国政治的突出特征。

  二是不成熟。特朗普本人缺乏政府部门工作经验,被称为“政治素人”,其思想观念被认为难以摆脱根深蒂固的商业味道。无论是从竞选状态转为执政状态,还是形成系统周密的治国理念,都要有个过程,期间出现一些冒失和莽撞举动是在所难免的;其核心团队成员也多有任人唯亲之嫌,“小集团”色彩浓重,因而在拟定“禁穆令”过程中未能与其他行政部门充分沟通。缺了行政部门对白宫新主人想法的校正环节,各项政策往往会有失偏颇甚至出现差错。此次“禁穆令”的仓促出台,是特朗普政府专业性仍需提升的证据之一。这意味着,一定时间内,外界将不得不与一个随意性较大、可预测性较差的美国政府打交道。

  三是不团结。新总统上台,本应有一段相对稳定的“政治蜜月期”。但特朗普上任一周,仅用“禁穆令”一招,就在激化国内矛盾、加剧政治极化和社会分化方面“向前迈出一大步”。上千名外交官联名通过异议渠道发出抗议,显示出白宫与行政部门之间的重大分歧;麦凯恩等重量级共和党议员公开表达忧虑,显示出特朗普与传统共和党人间的微妙关系;奥巴马打破前任总统不评价继任者的传统做法而公开指责“禁穆令”,显示出民主共和两党的起码默契正在被打破;CNN、《纽约时报》等媒体对“禁穆令”也极力渲染,煽动民众反对情绪,对特朗普摆出一副“跟你没完”的架势。在美国政治中,“斗”是常态;但在总统上任之初就如此势如水火,是极不寻常的。

  四是不负责。“禁穆令”出台与特朗普宣扬的“美国优先”原则理念有直接关系。主权国家首先考虑自身利益是天经地义的事,特朗普强调“美国优先”本也无可厚非。但在移民政策上不顾他国感受、在难民接收方面逃避国际责任,让人怀疑“美国优先”是不是意味着特朗普政府将毫无顾忌地挑战国际社会长期遵循的价值准则和普遍坚守的道义底线。尤其是联想到特朗普政府在全球气候变化问题上不负责任的表态,以及对美国货币政策的全球“溢出效应”的漠不关心态度等,人们真的要好好想想未来的全球治理应如何在缺乏美国建设性参与的情况下继续推进。

  五是不确定。过去八年间,奥巴马政府花了很大力气,才基本修复了因小布什政府在中东地区大搞“政权更迭”和“民主改造”而严重恶化的美国与伊斯兰世界关系。眼下,即便特朗普政府的“禁穆令”被叫停,仍使美伊关系再度陷入微妙、脆弱和不确定的境地之中。同时,特朗普政府飘忽不定的行事风格,也使其同盟国家私下议论颇多,难免心生疑惑。迄今英国、德国、澳大利亚、日本等国都已传出不少这方面忧虑。就此而言,美国同盟体系的走向也存在不确定性,特别是特朗普在对俄和对华政策上的表态,更让人高度关注未来大国关系向何处去的问题。总之,由于特朗普政府这个新变量的出现,“不确定”将成为未来一段时期大国关系和地缘政治的重要特征。

  “禁穆令”的出台及其曲折命运,标志着特朗普政府开局不利,也预示着其未来执政之路决不会一片坦途。“禁穆令”背后所释放的诸多信号,对于处在十字路口的中美关系而言,也同样具有警示意义。当然,出台“禁穆令”是在国际形势深刻变动和美国国内民粹盛行的背景下,急于求变的特朗普政府所作出的本能反应。未来特朗普政府很可能根据形势变化对其各项政策不断作出修正调整。(本文刊载于《党建》杂志2017年第3期)●

 

  参考文献:

  1.《总统行政令:强化执行边境安全和移民政策》,美国白宫网站,2017年1月25日。

  2.《加勒特·埃普斯:特朗普总统的移民行政令是“禁穆令”吗?》,《大西洋月刊》网站,2017年1月30日。

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